Мнение двух депутатов

ТРОИЦК, ПОСПЕШАЙ МЕДЛЕННО!

(заголовок навеян статьей В.Зюкова «Троицк, вперед!»)

По меткому выражению корреспондента газеты «Городской Ритм» М.Майорова, «в ничем не встревоженную в последнее время заводь троицкой политической среды 14 июля вдруг упал камень. И воспользовался «орудием пролетариата» не кто-нибудь, а сам мэр Виктор Сиднев». Правда, камень оказался не единственным — галька, булыжники и даже валуны летят еженедельно, с периодом выхода в эфир или печать троицких СМИ. Естественно, «заводь» отреагировала своими кругами — вначале спокойно, потом все более бурно, а сейчас впору объявлять штормовое предупреждение. Нам бы не хотелось превращать развернутую по инициативе В.Сиднева дискуссию в балаган, где правит бал тот, кто громче кричит. Давайте спокойно и трезво обсудим предлагаемые Главой города изменения в Устав города.

Суть этих изменений заключается в том, что, если сегодня всенародно избираемый Глава города является и главой администрации (руководит работой городской администрации), то в предлагаемой схеме Глава города становится одновременно председателем Совета депутатов, а глава администрации города нанимается по контракту на основе открытого конкурса, проводимого Советом депутатов.

В.Сиднев считает такую организацию муниципальной власти в городе оптимальной для Троицка, поскольку она, по его мнению, усилит роль Совета депутатов в системе органов местной власти, создаст условия для эффективного взаимодействия Совета депутатов и городской Администрации, повысит ответственность местной власти перед населением города, развяжет правотворческую инициативу граждан (см. Пояснительную записку к внесенным В.Сидневым предложениям). В выступлении В.Зюкова («ТрВ» №30 от 11.08.2009 г.) цель предложенных изменений в Устав города сформулирована несколько иначе — «Глава города должен быть, наконец, наделен полноценными и эффективными полномочиями, а с нанимаемыми руководителями городской администрации принципиальных проблем не предвидится».

Давайте разберемся, что мы наблюдаем при существующей структуре муниципальной власти сейчас и что будем иметь при реализации внесенных Главой предложений.

Чтобы обсуждать проблему более предметно, обратимся к задачам, которые перечислены в упомянутой выше Пояснительной записке и ради решения которых предлагается перестроить структуру городской власти.

1. Декларируется, что «повысится уровень ответственности Совета депутатов в целом и каждого депутата в отдельности, поскольку именно Совет будет назначать на должность Главу администрации, контролировать его работу, а при выявлении нарушений — расторгать заключенный с ним контракт», а также: «Совет станет для Главы администрации работодателем, требующим ответа по существу по всем вопросам местного значения, которые горожане будут ставить перед Советом депутатов».

Заметим сразу, что существующее законодательство однозначно определяет полномочия каждой из ветвей городской власти: Главы города, Совета депутатов и администрации. Пересечение этих полномочий возможно только в оговоренных законом случаях и только в установленном порядке. Это и есть так называемый принцип разделения властей. Да, действительно, в предлагаемой схеме Совет на конкурсной основе назначает руководителя администрации города и заключает с ним контракт. Но полномочия, права и обязанности этого руководителя четко оговорены в множестве кодексов и законов, и как нельзя ограничить его в законном исполнении своих полномочий, так и нельзя по собственному желанию вмешиваться в его полномочные действия. Попробовали, было, тульские депутаты записать в условия проекта контракта дополнительные требования к избираемому ими «сити-менеджеру», но вмешалась прокуратура, и по ее протесту эти требования были из контракта удалены.

Напомним, что при проведении конкурса на должность Главы администрации в конкурсной комиссии 2/3 членов составляют депутаты Совета, а 1/3 — представители региональной власти. Не факт, что мнение депутатов будет единым (как, впрочем, и при расторжении контракта), но, даже будучи единым, оно может не сыграть своей роли, если представители региональной власти, которых мы знаем как приверженцев «властной вертикали», будут настаивать на своей, отличной от депутатской, кандидатуре, используя тривиальный прием обещания дотационному городу режима финансового благоприятствования или, наоборот, «кукиша», как это уже не раз бывало. Где гарантии, что такое не случится? Мы уже не говорим про то, что толковый и уважающий себя претендент на важный и ответственный пост руководителя администрации даже не подаст документы на конкурс, если не оговорит себе существенные условия для работы (солидная зарплата, квартира) или не заручится поддержкой определенных структур.

При расторжении контракта с «неэффективным и/или недобросовестным сити-менеджером» Совет тоже может оказаться не у дел, так как при отсутствии соглашения сторон рассмотрение этого вопроса решается только в судебном порядке. Кстати, представленный в «ТрВ №31» от 18.08.2009 г. (таблица «Сравнение моделей местного самоуправления») порядок прекращения полномочий руководителя городской администрации («расторжение контракта по решению Совета депутатов») является дезинформацией. Не исключены ситуации, когда при попытке увольнения Советом устраивающего область «сити-менеджера» областное руководство выступит в суде его адвокатом, ведь именно оно через свои министерства, департаменты будет напрямую взаимодействовать с руководителем администрации.

Разве это «повышение уровня ответственности Совета депутатов» и «полноценные и эффективные полномочия Главы города»? Видно, что вся ответственность и, самое главное, полномочия переходят теперь к новому руководителю администрации, слабо подконтрольному Совету и Главе. Кстати, все как-то говорят только о хозяйственной стороне работы «сити-менеджера», но на самом деле в сферу ответственности нового руководителя попадают также все социальные вопросы: и здравоохранение, и образование, и культура, и молодежная политика, и спорт, и работа со СМИ, и многое другое. Но если при существующей структуре власти в городе исполнительную ее ветвь (администрацию) возглавляет избираемый населением Глава города, с которым его гражданам можно и удается напрямую вести диалог по всем вопросам жизни города, а Глава города имеет все полномочия для решения проблемных вопросов, то не получится ли так, что в новых условиях такой диалог с руководителем администрации придется вести через дополнительную инстанцию — Совет и возглавляющего его Главу города, не имеющих административных полномочий и могущих только просить или рекомендовать?

По нашему мнению, нужно повышать эффективность работы всех органов местного самоуправления, и это вполне осуществимо при действующей структуре муниципальной власти, не имеющей таких явных перекосов в одну из сторон — исполнительной или представительной власти.

2. Декларируется, что Глава города, возглавляющий Совет депутатов, сможет «лучше организовать работу по созданию качественной нормативно-правовой базы для решения вопросов местного значения», в первую очередь, нормативных правовых актов (положений) о территориальном общественном самоуправлении, о порядке формирования земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, о порядке предоставления гражданам информации о деятельности органов местного самоуправления.

Но давайте не будем забывать, что для избираемых населением депутатов работа в Совете — это только принимаемая ими добровольно огромная общественная нагрузка. Каждый из них занят до предела на своей постоянной работе, где он — знающий дело специалист или руководитель, и как бы депутат ни старался, ему трудно разобраться в тонкостях функционирования разных сфер городской жизни, которыми руководят профессионалы из администрации. Знания, опыт, чувство ответственности, умение читать документы, анализировать факты и формулировать идеи и предложения, конечно, помогают нам в депутатской работе, но в основном для оценки соответствия генплана города, бюджета, принимаемых Советом нормативных правовых актов и решений законодательству и интересам города и горожан. Даже при наличии перечисленных выше качеств от депутатов трудно ждать серьезной работы по разработке новых документов, особенно тех, которые отсутствуют на региональном и федеральном уровне.

По нашему мнению, депутаты должны получать для рассмотрения, доработки и принятия проекты муниципальных правовых актов, разработанные на основе федеральных и областных законов и адаптированные к условиям нашего города специалистами администрации и завизированные ее юридической службой. Понятно, что в этом случае последовательность рассмотрения правовых актов определяется не только планом работы Совета депутатов, но и очередностью внесения их проектов администрацией города, возглавляемой сегодня Главой города, которому подчинены специалисты и юристы администрации. Казалось бы, ему и карты в руки. Почему же буксует принятие необходимых нормативных правовых актов? По той причине, что действующую администрацию такой подход не устраивает, она желает, чтобы не только рассмотрением и принятием, но и разработкой нормативно-правовой базы занимались депутаты.

Кстати, мы и это делаем — переработали и привели в соответствие с новым федеральным и областным законодательством о местном самоуправлении Устав города и необходимую муниципальную нормативно-правовую базу, разработали ряд положений (о публичных слушаниях, об учете общественного мнения, о голосовании и др.), обновили с помощью привлеченных к работе юристов положение о выделении земельных участков. Эффективность этой в полном объеме самостоятельной юридической работы депутатов, скажем прямо, невысока, но мы уверены, что никакой организатор в лице Главы города — председателя Совета не сможет качественно улучшить работу в этом направлении без привлечения высокооплачиваемых квалифицированных юристов. Нормотворческая деятельность депутатов может несколько облегчиться, если в Совете будет работать еще один депутат на освобожденной основе (закон это допускает), но депутаты крайне редко горят желанием расстаться со своей основной работой. В любом случае для повышения эффективности работы Совета депутатов нужны дополнительные средства на привлечение юристов и на зарплату депутата на освобожденной основе. Причем этот подход действует в равной степени и сегодня, и в предлагаемом Главой города варианте. В настоящее время, даже если на рассмотрение депутатов представляются проекты нормативно-правовых актов, подготовленные специалистами администрации, часто возникают правовые нюансы, которые ни этими специалистами, ни депутатами не учтены — в этом случае эти проекты могут забуксовать в прокуратуре. Это и случилось сейчас с проектом Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома. Еще сложнее обстоит ситуация с нормативными правовыми актами, связанными с ликвидацией и переносом возведенных гаражей, с парковкой и транспортировкой неудачно припаркованных машин, то есть с действиями в отношении частной собственности. О необходимости принятия таких актов часто говорит Глава города. Но, если принять соответствующий порядок, администрации города придется надолго завязнуть в судах по искам владельцев автомашин и металлических гаражей, поскольку законодательство по этим вопросам недостаточно проработано на областном и федеральном уровне — даже в Москве прокуратура часто вмешивается в небезупречные решения московского правительства и городской Думы.

Что касается генерального плана города и правил землепользования и застройки, то их разработка — это тем более удел специалистов. Совет депутатов давно сформулировал и передал в Администрацию свои требования к генплану. Принятие его задерживается пока из-за того, что он проходит согласование в правительстве Московской области.

Смогут ли переломить ситуацию с созданием нормативно-правовой базы вносимые изменения? Одной воли и энергии Главы города, который возглавит Совет, по-видимому, будет недостаточно, если все останется по-прежнему: тот же корпус депутатов-общественников, отсутствие необходимой и выверенной нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровне, уклонение администрации от участия в разработке отсутствующих нормативно-правовых актов.

3. Декларируется, что назначение Главы администрации на должность по результатам конкурса позволит минимизировать многочисленные политические риски.

Действительно, Глава города, согласно вносимым в Устав изменениям, возглавит коллегиальный орган — Совет депутатов, но, в отличие от сегодняшней ситуации, когда председатель Совета (В.Бланк) — только его спикер и первый депутат среди равных, зона принятия единоличных решений Главой города — председателем Совета, боимся, будет не «предельно ограничена», а наоборот — может быть расширена за счет присвоения им единоличного права выступать от имени Совета в случаях, требующих его специального решения (такое раньше уже наблюдалось). В этом нас убеждают неоднократные заявления действующего Главы города В.Сиднева, считающего себя более полномочным (по числу избравших его жителей) представителем города, чем депутаты, избранные по округам.

С другой стороны, назначаемый в предлагаемой структуре Советом депутатов руководитель администрации, имеющий в своем распоряжении все административные и финансовые ресурсы города и заинтересованный в сохранении своего положения, без сомнения, будет самым активным закулисным игроком в выборные кампании Главы города и депутатов.

Еще одним серьезным риском могут стать конфликты между Главой города, вознамеревающимся как высшее должностное лицо исполнять волю избравших его горожан и решения возглавляемого им Совета депутатов, и руководителем администрации, который будет распоряжаться ресурсами города в рамках данных ему законом, а не Советом депутатов, полномочий.

При этом мы полностью согласны с авторами изменений, что «размер возможного вреда, который может быть причинен городу неудачно выбранным председателем Совета депутатов, несопоставимо меньше, чем в случае избрания населением профнепригодного руководителя Администрации». Но зададим себе вопрос — а нужно ли избираемому населением Главе города уходить с ответственной должности руководителя администрации, чтобы занять малозначащий, как следует из сравнения, и менее рискованный пост председателя Совета?

4. Декларируется, что в Троицке «будут созданы условия для выращивания квалифицированных кадров для муниципальной службы. У молодого человека, начинающего свою карьеру с малой должности в местной администрации, появляется реальная перспектива в течение 10-15 лет дорасти до участия в конкурсе на замещение должности главы администрации», в отличие от сегодняшнего якобы «потолка» — начальника управления (отдела).

На самом деле не так все просто — именно конкурс на замещение должности главы администрации, ввиду возрастания ее значимости, сможет сравниться по накалу страстей с сегодняшними выборами Главы города. В этом смысле замена одного руководителя администрации на другого так же чревата сменой их «команд»: их заместителей, руководителей отделов и, не исключено, даже руководителей муниципальных учреждений и предприятий. Что делать в таких случаях амбициозным молодым сотрудникам администрации?

Кстати, чехарду избираемых по конкурсу руководителей городской администрации следует также иметь в виду в качестве одного из возможных рисков. Город, в отличие от сегодняшней ситуации (Глава города и администрации в одном лице), вполне может оказаться на какие-то периоды времени без исполнительной власти, как это произошло в городах Челябинской области, после чего ее правительство настоятельно рекомендовало органам местного самоуправления «закрепить в уставах муниципальных образований «традиционную» схему местного самоуправления», при которой глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

5. Еще один важный пункт — это финансы. Авторы предложений по внесению изменений в Устав избегают говорить на эту тему. Наверное, не стоит объяснять, что вносимые изменения обязательно потребуют дополнительных ежегодных расходов бюджета (зарплата руководителя администрации, дополнительного депутата на освобожденной основе, квалифицированного юриста и пр.).

В качестве резюме нашего далеко не полного анализа мы добавим, что так называемые преимущества предлагаемой В.Сидневым структуры муниципальной власти по сравнению с действующей совсем не очевидны и могут легко превратиться в ее минусы. Подтверждение тому — огромное количество примеров, которые каждый желающий легко найдет в Интернете. Мы считаем, не стоит торопиться с внесением достаточно спорных изменений в Устав города. По нашему мнению, в таком небольшом городе, как Троицк, где жители знают всех кандидатов на должность Главы города не только в лицо, но и по делам их, избирателям надо оставить право иметь действительно «полноценного и эффективного» Главу города, которому они могли бы не только донести свои надежды и чаяния, но и предоставить все полномочия для их реализации.

О. Компанец,
заместитель директора ИСАН,
депутат Троицкого городского совета
с 1996 по 2009 гг.

А. Плодухин,
заместитель директора ИСАН,
депутат Троицкого городского совета
в 1995-96 и 2005—2009 гг.